Τις τελευταίες εβδομάδες είμαστε μάρτυρες ενός πραγματικά παράδοξου φαινομένου. Οι έδρες των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων, με βάση τα αποτελέσματα των εκλογών του Μαΐου, κατανέμονται με άλλη διαδικασία στα Χανιά, στο Αγρίνιο και στη Ρόδο και με άλλη στη Θεσσαλονίκη, στη Λάρισα και στην Κέρκυρα!
Το Υπουργείο Εσωτερικών εξακολουθεί να διατηρεί σε ισχύ, τέσσερα χρόνια μετά την ψήφιση του νόμου 3852/2010 (Πρόγραμμα Καλλικράτης) μία αμφίσημη διατύπωση σε μία κρίσιμη εκλογική διάταξη. Τα Πρωτοδικεία της χώρας κλήθηκαν να την ερμηνεύσουν και να αποφανθούν για ένα ζήτημα τεχνικής φύσεως, που θα έπρεπε να είναι απολύτως ρυθμισμένο στις λεπτομέρειές του από τη διοίκηση, καθώς αποτελεί αυτονόητη υποχρέωση της τελευταίας να διασφαλίζει ότι σε ολόκληρη την επικράτεια εφαρμόζεται το ίδιο εκλογικό σύστημα. Το αποτέλεσμα είναι να βρισκόμαστε ενώπιον δύο διαφορετικών “αναγνώσεων” της επίμαχης διάταξης με ορισμένα πρωτοδικεία να υιοθετούν την κατανομή του υπουργείου Εσωτερικών και άλλα να την ανατρέπουν.
Επιτυχών και επιλαχόντες συνδυασμοί: ζήτημα ερμηνείας
Σύμφωνα με όσα προβλέπει ο νόμος, εφόσον δεν υπάρξει εκλογή από τον α’ γύρο, επειδή κανείς συνδυασμός δεν συγκέντρωσε την απόλυτη πλειοψηφία των έγκυρων ψήφων (50% συν μία), την αμέσως επόμενη Κυριακή αναμετρούνται οι δύο συνδυασμοί που έλαβαν τις περισσότερες ψήφους. Οι μισές έδρες κατανέμονται αναλογικά, με βάση το αποτέλεσμα του α’ γύρου (α’ κατανομή) και οι υπόλοιπες μεταξύ των δύο πρώτων συνδυασμών, με βάση το αποτέλεσμα του β’ γύρου (β’ κατανομή). Λόγω στρογγυλοποίησης, στην α’ κατανομή αποδίδεται μία παραπάνω έδρα (π.χ. στην περιφέρεια Κρήτης 26 έδρες στην α’ κατανομή και 25 στη β’).
Αρχικά (α’ φάση α’ κατανομής), υπολογίζεται για κάθε συνδυασμό, με βάση τις ψήφους που έχει λάβει, πόσες φορές συμπληρώνει το εκλογικό μέτρο και του αποδίδεται ο αντίστοιχος αριθμός εδρών. Μετά την ολοκλήρωση αυτής της διαδικασίας, κατά κανόνα παραμένουν αδιάθετες ορισμένες έδρες, οι οποίες στη συνέχεια (β’ φάση α’ κατανομής) κατανέμονται κατά σειρά και ανά μία στους συνδυασμούς με τα μεγαλύτερα αχρησιμοποίητα υπόλοιπα ψήφων.
Η εισηγητική έκθεση του νόμου δεν αφήνει περιθώρια παρερμηνείας, καθώς αναφέρει ότι σε περίπτωση που δεν αναδειχθεί νικητής από την πρώτη Κυριακή, «οι μισές έδρες κατανέμονται αναλογικά μεταξύ όλων των συνδυασμών βάσει του αποτελέσματος της πρώτης εκλογής, ενώ οι υπόλοιπες έδρες κατανέμονται μεταξύ των μετεχόντων στην επαναληπτική εκλογή συνδυασμών».
Σύμφωνα με την καθιερωμένη εκλογική πρακτική, κάθε κατανομή νοείται ως αυτοτελής διαδικασία. Επομένως, η α’ κατανομή γίνεται αποκλειστικά στη βάση των αποτελεσμάτων της πρώτης Κυριακής, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ποιος συνδυασμός επικράτησε στον β’ γύρο. Με αυτή τη λογική κατανέμονται οι έδρες σε αναλυτικό αριθμητικό παράδειγμα στην εφαρμοστική εγκύκλιο που εξέδωσε το υπουργείο (παράδειγμα 5, εγκύκλιος 14/2014).
Ωστόσο, στα άρθρα 33 και 139 του νόμου, που αναφέρονται στην περίπτωση επαναληπτικής εκλογής στους δήμους και στις περιφέρειες αντίστοιχα, ορίζεται ότι οι έδρες στη β’ φάση της α’ κατανομής κατανέμονται μεταξύ των επιλαχόντων συνδυασμών. Σε αυτό ακριβώς το σημείο εντοπίζεται το πρόβλημα. Ο νομοθέτης αναπαράγει τον όρο επιλαχόντων από τα αμέσως προηγούμενα άρθρα, τα οποία ρυθμίζουν την κατανομή των εδρών σε περίπτωση εκλογής ενός γύρου (αρ. 32 και 138). Ενώ όμως η χρήση των όρων επιτυχών και επιλαχών έχει νόημα όταν αναδεικνύεται νικητής από τον α’ γύρο, στην περίπτωση επαναληπτικής εκλογής προκαλείται σύγχυση.
Με βάση τον ορισμό του ίδιου του νόμου (επιτυχών είναι ο συνδυασμός, ο οποίος συγκέντρωσε στην επαναληπτική ψηφοφορία την απόλυτη πλειοψηφία των έγκυρων ψήφων), μπορεί εύλογα να θεωρηθεί ότι στον α’ γύρο δεν υπάρχει επιτυχών συνδυασμός. Η ανάδειξη ενός συνδυασμού σε επιτυχόντα στον β’ γύρο δεν μπορεί να έχει… αναδρομική ισχύ. Υπό αυτή την έννοια, στην α’ κατανομή όλοι οι συνδυασμοί μπορούν να αντιμετωπιστούν ως επιλαχόντες. Αυτή είναι η συλλογιστική που ακολούθησαν, για παράδειγμα, τα πολυμελή πρωτοδικεία Θεσσαλονίκης (κατανομή εδρών στην περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας, απ. 9752/2014), Καλαμάτας (δήμοι Μεσσήνης και Δυτ. Μάνης, απ. 11-12/2014) και Έδεσσας (δήμος Αλμωπίας, απ. 74/2014).
Ο ίδιος ο νομοθέτης, παρότι για τον υπολογισμό του εκλογικού μέτρου σε περίπτωση εκλογής ενός γύρου διαχωρίζει τους συνδυασμούς σε επιτυχόντα και επιλαχόντες, για τον υπολογισμό του αντίστοιχου μέτρου της α’ κατανομής σε περίπτωση επαναληπτικής εκλογής λαμβάνει υπόψη το σύνολο των έγκυρων ψήφων που συγκέντρωσαν όλοι οι συνδυασμοί. Οι δύο κατανομές δεν «επικοινωνούν», δηλαδή δεν θίγεται η α’ κατανομή, ούτε στην περίπτωση κατά την οποία ο επιτυχών συνδυασμός λαμβάνει λιγότερες έδρες από αυτές που αντιστοιχούν στην προβλεπόμενη πλειοψηφία των 3/5. Στις πρόσφατες εκλογές αυτό συνέβη στις περιφέρειες Ιονίων Νήσων και Δυτικής Ελλάδας.
Επιπλέον, στην αιτιολογική έκθεση του νόμου προβάλλεται ως αξιοσημείωτη μεταβολή, σε σχέση με τον προηγούμενο (3463/2006, όπου περιέχεται το εκλογικό σύστημα που ίσχυσε την περίοδο 1982 – 2006), η δυνατότητα συμμετοχής περισσότερων συνδυασμών στα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια με τη θέσπιση διάταξης που επιτρέπει να λάβουν έδρα στη β’ φάση της α’ κατανομής ακόμη και όσοι συνδυασμοί δεν συμπλήρωσαν στην α’ φάση το εκλογικό μέτρο. Εάν ο νομοθέτης είχε σκοπό να επηρεάσει περαιτέρω την αναλογικότητα, εισάγοντας τον αποκλεισμό του επιτυχόντος συνδυασμού στη β’ φάση της α’ κατανομής, εύλογο θα ήταν να υπάρχει κάποια αντίστοιχη αναφορά.
Οι δικαστικές αποφάσεις
Η προβληματική διατύπωση στη συγκεκριμένη εκλογική διάταξη προκάλεσε προσφυγές στα αρμόδια δικαστήρια, αμέσως μετά την πρώτη εφαρμογή του νόμου στις εκλογές του 2010. Ενδεικτικά, το διοικητικό Εφετείο Ιωαννίνων απέρριψε σχετική ένσταση υποψήφιου περιφερειάρχη στην Ηπειρο, αποδεχόμενο ως ορθή την κατανομή του Υπουργείου (απ. 15/2011). Ωστόσο, το γ’ τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας (απ. 1383/2012), μετά από προσφυγή, που αφορούσε κατανομή εδρών στο δήμο Ιεράς πόλεως Μεσολογγίου, αποφάνθηκε ότι «δεν είναι νόμω επιτρεπτή η συμμετοχή του επιτυχόντος συνδυασμού κατά την κατανομή των εδρών στο β’ στάδιο της Α’ κατανομής», με το αιτιολογικό ότι η προσθήκη της λέξης «επιλαχόντων» κατέστησε νέα τη σχετική διάταξη σε σύγκριση με παρεμφερή διάταξη του προηγούμενου νόμου.
Η συγκεκριμένη απόφαση, που προσεγγίζει την επίμαχη διάταξη με διαφορετικό πνεύμα από αυτό της εισηγητικής έκθεσης του νόμου, δεν στάθηκε ικανή να κινητοποιήσει τη διοίκηση προκειμένου, ενόψει των εκλογών του 2014, να αντιμετωπιστεί οριστικά το ζήτημα προς τη μία ή την άλλη κατεύθυνση με κατάλληλη νομοθετική ρύθμιση. Η σχετική εγκύκλιος όπως και η κατανομή που ακολούθησε το υπουργείο ήταν απλώς επανάληψη των αντίστοιχων του 2010.
Η διοίκηση απέτυχε να εξασφαλίσει την εκ των προτέρων γνώση και την ομοιόμορφη εφαρμογή του νόμου σε ολόκληρη την επικράτεια. Παρότι είχε τη δυνατότητα και το χρονικό περιθώριο να θωρακίσει την κατανομή που η ίδια προκρίνει, διατήρησε την επίμαχη διάταξη, αφήνοντας την αντιμετώπιση του ζητήματος στην κρίση των λειτουργών της Δικαιοσύνης.
Από τις 12 περιφέρειες της χώρας, στις οποίες κατά τις πρόσφατες εκλογές ο περιφερειάρχης αναδείχθηκε στον β’ γύρο, ανάλογο ζήτημα αντιμετωπίστηκε στις 5. Στις 3 από αυτές δεν αμφισβητήθηκε η κατανομή του υπουργείου Εσωτερικών. Συγκεκριμένα, τα πολυμελή πρωτοδικεία Θεσσαλονίκης, Μυτιλήνης και Λαμίας απέδωσαν από μία έδρα στη β΄ φάση της α΄ κατανομής στους επιτυχόντες συνδυασμούς με επικεφαλής τους Απ. Τζιτζικώστα, Χριστιάνα Καλογήρου και Κ. Μπακογιάννη στις περιφέρειες Κεντρικής Μακεδονίας, Βορείου Αιγαίου και Στερεάς Ελλάδας αντίστοιχα. Αντίθετα, τα πρωτοδικεία Πατρών και Ηρακλείου απέκλεισαν από αυτή τη φάση τους επιτυχόντες συνδυασμούς των Απ. Κατσιφάρα και Στ. Αρναουτάκη.
Δύο διαφορετικοί τρόποι κατανομής εφαρμόστηκαν και για τους δήμους. Ενδεικτικά, με βάση μία αρχική επεξεργασία των μέχρι στιγμής διαθέσιμων στοιχείων στο διαδίκτυο, με την κατανομή του υπουργείου Εσωτερικών συμφωνούν οι αποφάσεις τουλάχιστον 12 πρωτοδικείων (Θεσσαλονίκης, Ιωαννίνων, Καβάλας, Καλαμάτας, Καστοριάς, Κέρκυρας, Λαμίας, Λάρισας, Λασιθίου, Μυτιλήνης, Σάμου, Τρικάλων κ.ά.). Αντίθετα, ανατρέπεται η κατανομή του υπουργείου από τουλάχιστον 9 πρωτοδικεία (Αγρινίου, Βόλου, Ηρακλείου, Καρδίτσας, Μεσολογγίου, Ρεθύμνου, Ρόδου, Πατρών, Χανίων κ.ά.). Σε πολλές περιπτώσεις (δήμοι Αθηναίων, Θεσσαλονίκης, Πειραιώς κ.ά.) δεν ανέκυψε ζήτημα, επειδή ο επιτυχών συνδυασμός ούτως ή άλλως δεν θα μετείχε στη β’ φάση της α’ κατανομής λόγω χαμηλού υπολοίπου ψήφων.
* εκλογικός αναλυτής, υποψήφιος διδάκτωρ
Πανεπιστημίου Αθηνών
