Η κρατική εξουσία μπορεί να οργανωθεί με δύο τρόπους, διά του συστήματος της συγκεντρώσεως και διά του συστήματος της αποκεντρώσεως. Κατά το πρώτο σύστημα, η κρατική εξουσία ασκείται διά κεντρικών οργάνων και κατά το σύστημα της αποκεντρώσεως κατά το οποίο η δημόσια εξουσία ασκείται υπό περιφερειακών οργάνων.
Κατά το σύστημα της αποκεντρώσεως, η δημόσια εξουσία μπορεί να μεταβιβάζεται σε αυτοτελή νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και να ασκείται δια των οργάνων αυτών π.χ. τοπική αυτοδιοίκηση.
ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ
Η διοικητική αποκέντρωση μπορεί να ορισθεί υπό των περιφερειακών οργάνων του Κράτους διεκπεραίωση των περιφερειακών διοικητικών υποθέσεων. Τα κεντρικα όργανα μεταβιβάζουν ουσιαστικές αρμοδιότητες που αναφέρονται στη διαχείριση των περιφερειακών διοικητικών υποθέσεων.
Αντίθετα στα περιφερειακά όργανα ανάθεση οποιασδήποτε σχετικής, μη αποφασιστικής αρμοδιότητας, δεν αποτελεί εφαρμογή του συστήματος της αποκεντρώσεως (π.χ. συμβουλευτικός καθαρά χαρακτήρας).
ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ & ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΟΡΓΑΝΩΣΗ
Αυτοδιοίκηση: Με τον όρο αυτό εννοείται η αυτονομία των τοπικών οργανισμών, οι οποίοι παράλληλα ή σε συνεργασία με τις κρατικές αρχές, ασχολούνται με τις τοπικές υποθέσεις, και ανήκουν σε ειδική κατηγορία νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.
Η αυτονομία αυτή ασκείται με δημόσια εξουσία που παραχωρείται στους τοπικούς οργανισμούς από την Πολιτεία. Πρόκειται για διαφορά που υπάρχει μεταξύ του διοικητικού αυτού συστήματος και του διοικητικού συστήματος της κρατικής, με στενή έννοια διοίκησης όπου το διοικητικό έργο διεξάγεται από την ίδια την Πολιτεία, με την άσκηση από μέρους της δημόσιας εξουσίας που πηγάζει αφ’ εαυτής και διακρίνεται σε συγκέντρωση και αποκέντρωση.
Στο διοικητικό σύστημα της αυτοδιοίκησης οι οργανισμοί που διεξάγουν το διοικητικό έργο διαθέτουν δικά τους όργανα για την άσκησή του, ενώ στο διοικητικό σύστημα της κρατικής, με στενή έννοια, διοίκησης, η διοίκηση ενεργείται από την Πολιτεία με όργανα αυτής της ίδιας. Σ’ ορισμένες όμως περιπτώσεις η επιμέλεια ορισμένης διοικητικής ενέργειας, όταν ασκείται από την Πολιτεία δεν είναι εξ ολοκλήρου εφικτή. Η Πολιτεία διαθέτει τότε το πρόσφορο μέσο για να το πετύχει αυτό. Αποσπά τον κύκλο των διοικητικών αυτών ενεργειών από τον όλο κρατικό διοικητικό οργανισμό και τις καθιστά αυτοτελή οργανισμό, τον οποίο οπλίζει από τη δημόσια εξουσία της και του αναθέτει ως αποστολή τη διενέργεια του διοικητικού έργου με δικά του όργανα και μέσα. Οι οργανισμοί αυτοί καλούνται δημοσίου δικαίου οργανισμοί ή νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, η δε δημόσια εξουσία, την οποία ασκούν και η οποία προέρχεται έπειτα από εκχώρηση από μέρους της Πολιτείας, δοτή ή δευτερογενή. Έτσι, το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου αποχωρίζεται από την όλη κρατική διοικητική οργάνωση και αποτελεί αυτοτελή διοίκηση με δικά της όργανα, δική της περιουσία και γενικά δημιουργείται σύνολο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που ασκούνται με δική της ευθύνη.
Τα όρια της εξουσίας των τοπικών οργανισμών δημοσίου δικαίου μπορεί η πολιτεία να τα διευρύνει ή να τα ελαττώσει ακόμη και να αφαιρέσει εντελώς την διενέργεια του διοικητικού έργου σε κάποιο οργανισμό. Δεν αφήνει όμως η Πολιτεία, επειδή παραχωρεί την άσκηση δημόσιας εξουσίας, τον οργανισμό προς τον οποίο παραχωρήθηκε αυτή, τελείως ανεπιτήρητο, κατά την άσκηση του έργου της δημόσιας εξουσίας. Δεδομένου ότι το έργο αυτό είναι δική της υπόθεση καθαρά και η ίδια έχει χειραφετήσει τον οργανισμό αυτό ως νομική προσωπικότητα είναι ευνόητο να παρακρατεί υπέρ αυτής το δικαίωμα της παρακολούθησης και του ελέγχου ως προς την κανονική πορεία του έργου αυτού, αφού αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το εκχωρεί σ’ αυτόν. Και το επιτυγχάνει αυτό η Πολιτεία με την άσκηση της εποπτείας στους αυτοδιοικούμενους οργανισμούς δημοσίου δικαίου. Η εποπτεία αυτή συνίσταται άλλοτε σε εποπτεία νομιμότητας και άλλοτε σε εποπτεία σκοπιμότητας.
Η αυτοδιοίκηση, όταν εξετάζεται με το κριτήριο του αντικειμένου που έχει να επιμεληθεί, διακρίνεται σε δύο είδη: α) Τοπική αυτοδιοίκηση, όταν ασκείται σ’ ορισμένη περιφέρεια, με κύκλο προσώπων, όπως συμβαίνει με τους δήμους και τις κοινότητες, β) Κατά κλάδο της διοίκησης ή καθ’ ύλην αυτοδιοίκηση, όταν ασκείται σ’ ορισμένο ειδικό διοικητικό έργο, σ’ ένα κλάδο του όλου διοικητικού μηχανισμού, όπως το πανεπιστήμιο.
Είναι ακόμη ευνόητο ότι ως αυτοδιοίκηση με την παραπάνω έννοια, δεν νοούμε κάθε αυτοδιοικούμενο οργανισμό που δρα μέσα στο κράτος αλλά μόνο εκείνους απ’ αυτούς, οι οποίοι ασκούν δημόσια εξουσία. Τούτο διακρίνεται, γιατί παρίστανται οι τελευταίοι αυτοί, ως υπερκείμενη βούληση απέναντι στους ιδιώτες, προς τους οποίους απευθύνονται εξαναγκαστικά, όπως το Κράτος. Τέτοια πρόσωπα είναι ένας δήμος, μια κοινότητα, το πανεπιστήμιο. Ενώ δεν ασκούν δημόσια διοίκηση, μόλο που αυτοδιοικούνται, ένα σωματείο, ένα ίδρυμα, ένας συνεταιρισμός, γιατί από όλα αυτά λείπει το στοιχείο της άσκησης της δημόσιας εξουσίας. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, ένας εργαζόμενος δεν είναι δυνατό να αποφύγει την ασφάλιση στο ΙΚΑ, ενώ μπορεί να μην παίρνει μέρος στο σύλλογο αυτών που ασκούν το ίδιο επάγγελμα μ’ αυτόν.
Η Αυτοδιοίκηση είναι υπό κάποιου, επομένως, νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου δια της συμπράξεως των μελών του αυτοτελής δημόσιας εξουσίας υπό την εποπτεία του κράτους.
Εκ του παραπάνω ορισμού συνάγονται επομένως τα τέσσερα ουσιώδη εννοιολογικά της αυτοδιοίκησης 1) Ύπαρξη ενός νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, 2) Η σύμπραξη των μελών κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας, 3) Η αυτοτέλεια του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου έναντι του κράτους και των άλλων φορέων, δημόσια εξουσία, 4) Η εποπτεία του Κράτους.
Οι δήμοι και κοινότητες αποτελούν αυτοδιοίκηση πρώτου βαθμού. Είναι όμως δυνατόν να υπάρξει και αυτοδιοίκηση δευτέρου βαθμού, όπως σήμερα εφαρμόζεται στην Ελλάδα με τους αιρετούς περιφερειαρχες προβλέφθηκε με τον Νόμο 1622\1986. Σκοπός αυτής της διοικητικής οργάνωσης είναι η ανάληψη τοπικού διοικητικού έργου μεγαλύτερης υφής και ευρύτερου ενδιαφέροντος.
Πάντως, είναι γενικά παραδεκτό, ότι το σύστημα αυτοδιοίκησης, όπως και να ‘χει, εμφανίζει πλεονεκτήματα αλλά και μειονεκτήματα. Στα πρώτα ανάγονται η καλλιέργεια πολιτικής ωριμότητας του λαού σχετικά με το δημόσιο βίο, η επιτυχέστερη λύση των τοπικών και ειδικών ζητημάτων από άτομα τα οποία τα γνωρίζουν από κοντά, η εναρμόνιση των σχέσεων Διοίκησης και λαού, η συμμετοχή των πολιτών στη δημόσια εξουσία, η μείωση του όγκου των υποθέσεων της κρατικής διοίκησης. Υπάρχουν όμως και μειονεκτήματα, όπως είναι η μη ύπαρξη πάντοτε της απαιτούμενης κατάρτισης στα όργανα της αυτοδιοίκησης για να χειρισθούν τα κοινά, η τυχόν δημιουργία οξύτητας και εμπάθειας μεταξύ των πολιτών μιας και διέπονται από τοπική ενότητα και διαχειρίζονται θέματα τοπικού ενδιαφέροντος, ακόμη η ύπαρξη περισσοτέρων δαπανών στους οργανισμούς, και τέλος η μη εκλογή πάντοτε των ικανών για να καταστούν όργανα της αυτοδιοίκησης. Αλλωστε η φιλολαικοτητα και η αποτελεσματικοτητα ειναι οι απαραβατοι οροι μιας πετυχημενης αυτοδιοικησης και σε καμμια περιπτωση οι ιδεολογικες αποχρωσεις της και οι αθέμιτοι ανταγωνισμοί.
*Ο Εμμ. Θεοδωράκης είναι καθηγητής – συγγραφέας.
Ο Διοικητικός Χάρτης της τελευταίας 25ετίας
Την τελευταία 25ετία άλλαξε ο Χάρτης της τοπικής αυτοδιοίκησης ως ακολούθως:
Η πάλαι ποτέ τοπική αυτοδιοίκηση των δήμων και κοινοτήτων το 1997, με το νόμο 2539 του Ελληνικού Κράτους ή αλλιώς Πρόγραμμα «Καπο-δίστριας» μετατράπηκε σε δημοτικά διαμερίσματα που αποτελούν συνένωση κοινοτήτων σε μεγαλύτερους δήμους για την βελτιστοποίηση και αποδοτικότερη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Το 2010 το πρόγραμμα «Καποδίστρια» άλλαξε από το Σχέδιο Καλλικράτης σε «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης», Νομ. 3852/2010 όπου επανακαθορίσθηκαν τα όρια των Ο.Τ.Α. καθώς και ο τρόπος εκλογής και ο καθορισμός των Αρμοδιοτήτων των οργάνων τους.
Τέλος, τον Ιούλιο του 2018 υπερψηφίστηκε το Πρόγραμμα «Κλεισθένης» με την πλήρη ονομασία «Μεταρρύθμιση του θεσμικού πλαισίου Τοπικής Αυτοδιοίκησης Αναπτυξιακής Λειτουργίας των Ο.Τ.Α.» που περιλαμβάνει ρυθμίσεις για αποτελεσματικότερη, ταχύτερη και ενιαία άσκηση των αρμοδιοτήτων των περιφερειακών οργάνων.
Σημειωτέον μεταξύ άλλων ότι οι τωρινές διοικητικές εκλογές θα γίνουν με το σύστημα της απλής αναλογικής και η θητεία δημάρχων και περιφερειαρχών θα είναι τετραετής.
